الحكم الصادر بجلسة 23 / 5/ 2015 .
فى الدعوى رقم 29353 لسنة 67 ق

بسم الله الرحمن الرحيم
مجلس الدولة
محكمة القضاء الإداري
دائرة المنازعات الاقتصادية والاستثمار
الدائرة السابعة
الحكم الصادر بجلسة 23 / 5/ 2015 .
فى الدعوى رقم 29353 لسنة 67 ق

المقامة من /
” هشام سعيد عبد المجيد ” – الشريك المتضامن بشركـة أونر للسياحة .
ضـــــــــــــــــد /
وزير السياحة ” بصفته ” .

الوقـائع

بتاريخ 26/ 2/ 2013 أقام المدعى بصفته دعواه الماثلة بصحيفة أودعت قلم كتاب المحكمة طلب في ختامها الحكم بقبول الدعوى شكلاً ، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار الوزارى رقم 882 لسنة 2012 فيما تضمنه من إيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية لهذا العام ، مع ما يترتب على ذلك من آثار ، والأمر بتنفيذ الحكم بمسودته الأصلية دون إعلان ، وإلزام جهة الإدارة المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة ، وفى الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه مع مايترتب على ذلك من آثار ، وإلزام جهة الإدارة المصروفات والأتعاب “
وذكر المدعي شرحاً لدعواه ، أن الشركة تباشر نشاط السياحة الدينية وتقوم بتنظيم رحلات الحج والعمرة ولم يوقع عليها أي جزاء أو عقوبة من قبل ، إلا أنها فوجئت بصدور قرار وزير السياحة رقم 882 لسنة 2012 بتاريخ 18/ 12/ 2012 بإيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية لهذا العام بسندٍ من ورود شكاوى من بعض المعتمرين بمخالفة ضوابط العمرة لعام 2012 رغم تقدمهم بتنازلات عن هذه الشكاوى ، وقد صدر القرار المطعون عليه بسبب قيام الشركة بتعديل البرنامج من حيث تعديل ميناء السفر والعودة وعدم تأكيد حجز تذاكر المعتمرين وتعديل وسيلة سفر أحد المعتمرين من طيران إلى بواخر ، ونعى المدعى على القرار المطعون فيه مخالفته لأحكام القانون 38 لسنة1977 وتعديلاته وبطلانه لعدم تسبيبه ، وأضاف أن هناك خطر يهدده يتمثل فى تشريد أسرمن الموظفين والعمال وكانت هناك جدية ترجح إلغاء القرار فإنه يطلب وقف تنفيذه ، واختتم المدعى بصفته صحيفة دعواه بطلباته سالفة البيان .
وتدوول نظر الشق العاجل من الدعوى أمام المحكمة على النحو الثابت بمحاضر جلساتها ، وبجلسة20/ 4/ 2013 قررت المحكمة حجز الدعوى للحكم بجلسة 18/ 5/ 2013 مع التصريح بتقديم مذكرات ومستندات خلال أسبوعين ، وخلال الأجل قدم الحاضر عن الدولة مذكرة بدفاعها ، ثم قضت المحكمة ” بقبول الدعوى شكلاً ، وفي الطلب العاجل بوقف تنفيذ القرار المطعون فيه رقم 882 لسنة 2012 فيما تضمنه من إيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية ، مع ما يترتب على ذلك من آثار ، وألزمت الجهة الادارية مصروفات هذا الطلب ، وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضي الدولة لإعداد تقرير بالرأي القانوني في الموضوع “.
وعلى إثر ذلك أحيلت الدعوى لهيئة مفوضى الدولة لتحضيرها على النحو المبين بمحاضر الجلسات ، وقد خلصت الهيئة – لما إرتأته من أسباب – لطلب الحكم ” برفض الدعوى موضوعاً ، وبإلزام المدعى – بصفته – المصروفات ” .
وقد تدوول نظر الشق الموضوعى من الدعوى بجلسة 9/ 8/ 2014 ، وذلك على النحو الموضح بمحاضر الجلسات ، وبجلسة 14/ 3/ 2015 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به .

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق ، وسماع الإيضاحات ، وبعد المداولة قانوناً .
و حيث إن المدعى يهدف من الشق الموضوعى لدعواه لطلب الحكم ” بإلغاء القرار المطعون فيه رقم 882 لسنة 2012 فيما تضمنه من إيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية لهذا العام ، مع ما يترتب على ذلك من آثار ، وبإلزام الجهة الإدارية المصروفات ” .
وحيث أنه عن شكل الدعوى ، فقد سبق للمحكمة بحثه إبان تعرضها للشق العاجل من الدعوى ، فلا حاجة لمعاودة بحثه مجدداً نزولاً على حجية الحكم فى هذا الصدد .
ومن حيث إنه عن الموضوع ، فإن المادة (1) من القانون رقم 38 لسنة 1977 بتنظيم الشركات السياحية وتعديلاته تنص على أن: “تسري أحكام هذا القانون وبما لايتعارض مع القانون رقم 28 لسنة 1981 الخاص بالطيران المدني على جميع الشركات ، أياً كان النظام القانوني الخاضعة له ، التي تنشأ لمزاولة النشاط السياحي في كل أو بعض المجالات الآتية :
1ـــ تنظيم رحلات سياحية جماعية أو فردية داخل مصر أو خارجها وفقاً لبرامج معينة وتنفيذ ما يتصل بها من نقل وإقامة وما يلحق بها من خدمات .
2ـــ بيع أو صرف تذاكر السفر وتيسير نقل الأمتعة وحجز الأماكن على وسائل النقل المختلفة ، وكذلك الوكالة عن شركات الطيران والملاحة وشركات النقل الأخرى .
3ـــ تشغيل وسائل النقل من برية وبحرية وجوية ونهرية لنقل السائحين .
لوزير السياحة أن يضيف إلى تلك المجالات مجالات أخرى تتصل بالسياحة وخدمة للسائحين ………….”.
كما تنص المادة (3) من ذات القانون على أن ” لا يجوز لأية شركة سياحية مزاولة الأعمال المنصوص عليها في هذا القانون إلا بعد الحصول على ترخيص بذلك من وزارة السياحة ………” .
كما تنص المادة (13) من ذات القانون على أن” على الشركات السياحية إخطار وزارة السياحة بالبرامج السياحية التي تنظمها قبل تنفيذها بخمسة عشر يوماً على الأقل وعلى أن يتضمن الإخطار أسماء الفنادق وأماكن الإقامة ودرجاتها وعنوانها وطريقة السداد ومصدره ………… ” .
وتنص المادة (14) من ذات القانون على أن “على الشركات السياحية أن ترسل لوزارة السياحة في الأسبوع الأول من كل شهر كشوفاً بأسماء وجنسيات المسافرين عن طريقها ……………… ” .
وتنص المادة (16) من القانون المشار إليه على أن “على الشركات السياحية موافاة وزارة السياحة بميزانياتها وحساباتها الختامية في ميعاد أقصاه ثلاثة أشهر من تاريخ انتهاء السنة المالية للشركة ومراعاة التزام القواعد التي تضعها وزارة السياحة بالاتفاق مع وزارة المالية لإحكام الرقابة على إيراداتها ومصروفاتها “.
كما تنص المادة (23) من القانون المشار إليه على أن ” لوزير السياحة أن يصدر قراراً إدارياً بوقف نشاط الشركة إذا ثبت مخالفتها لأحكام الفقرة الأولى من المادة الثالثة من هذا القانون……… “.
وتنص المادة (25) من ذات القانون على أن ” لوزير السياحة أن يصدر قراراً مسبباً بإلغاء الترخيص الصادر للشركة في الأحوال الآتية :
(أ) إذا تنازلت الشركة عن الترخيص أو قامت بتغيير شكل الشركة أو الشركاء المسئولين بالنسبة لشركات الأشخاص دون موافقة وزارة السياحة .
(ب) إذا توقفت الشركة عن مزاولة أعمالها مدة ستة شهور بدون إذن كتابي من وزارة السياحة وتعتبر الشركة متوقفة بدون إذن كتابي في حالة عدم إخطارها وزارة السياحة بكشوف خدماتها التي توضح أنشطتها لمدة ستة شهور رغم طلب الوزارة لهذه الكشوف كتابة .
(ج) إذا باشرت الشركة أعمالاً غير تلك المنصوص عليها في الترخيص الصادر لها .
(د) إذا لم تقم الشركة باستكمال التأمين في حالة خصم أي مبلغ منه طبقاً لأحكام هذا القانون ولائحته التنفيذية .
(هـ) إذا فقدت الشركة أي شرط من شروط الترخيص .
(و) إذا ثبت قيام الشركة بسداد قيمة خدماتها عن غير طريق البنوك المرخص لها بالتعامل في النقد الأجنبي .
(ز) إذا أخلت الشركة بالالتزامات الواجبة عليها وفقاً للفقرة الثالثة من المادة الثالثة والمواد 13 و 14 و 16 من هذا القانون ، ومع ذلك يجوز لوزير السياحة بدلاً من إلغاء الترخيص إصدار قرار بوقف نشاط الشركة لمدة لاتجاوز ستة أشهر إذا قدر أن المخالفة لاتوجب إلغاء الترخيص ، على أنه في حالة عودة الشركة لارتكاب ذات المخالفة يتعين في هذه الحالة إلغاء الترخيص .
(ح) إذا جاوز حجم نشاط الشركة في تصدير السائحين المقيمين للخارج الحد الذي تقرره اللائحة التنفيذية لهذا القانون ، منسوباً إلى حجم نشاطها الإجمالي .
(ط) إذا لم يتجاوز حجم نشاط الشركة ضعف رأسمالها في نهاية السنوات الثلاث الأولى من تاريخ العمل بهذا القانون ـ بالنسبة للشركات القائمة ـ وثلاث سنوات من بدء نشاطها وذلك بالنسبة للشركات التي ترخص لها بعد هذا التاريخ .
ويجوز بناءً على طلب الاتحاد المصري للغرف السياحية مد هذه المدة لمدد أخرى بحد أقصى ثلاث سنوات “.
وحيث أنه يستفاد مما تقدم ، أن المشرع قد حظر صراحة على الشركات السياحية مزاولة الأعمال المنصوص عليها بالقانون رقم 38 لسنة 1977 وتعديلاته ، إلا بترخيص من وزارة السياحة ، كما ألزم هذه الشركات بإخطار الوزارة بالبرامج السياحية التي تنظمها قبل تنفيذها بخمسة عشر يوماً على الأقل على أن يتضمن الإخطار أسماء الفنادق وأماكن الإقامة ودرجاتها وعنوانها وطريقة السداد ، وإن من أهم أهداف هذا الإخطار هو متابعة الوزارة لعمل هذه الشركات للتعرف على مدى تنفيذها لبرامجها المحددة من عدمه ، كما أجاز القانون لوزير السياحة إصدار قراراً مسبباً بإلغاء ترخيص الشركة في عدة أحوال أهمها تنازل الشركة عن الترخيص أو قيامها بتغيير شكلها دون موافقة الوزارة ، أو مباشرتها لأعمال غير المنصوص عليها في الترخيص الصادر لها أو إخلالها بالالتزامات الواجبة عليها .
ومن حيث إن المشرع قد حدد في القانون أنواع المخالفات ، وما يقابلها من جزاءات إدارية ، بما ينطوي على إرتباط بين الجرم الإداري والعقوبة المحددة له على نحو ما هو مقرر في قانون العقوبات ، فإن السلطة المختصة بتوقيع الجزاء تصبح مقيدة بالمخالفات المنصوص عليها قانوناً فلا تملك أن تنتقص منها أو تضيف إليها بتقرير مخالفات جديدة لم ينص عليها القانون ، كما تصبح مقيدة بالجزاءات التي نص عليها القانون ، فلا تستطيع أن تبتدع جزاءات جديدة أو تعدل في الجزاءات المقررة قانوناً ، ويصبح دورها مقصوراً عند ثبوت المخالفة على توقيع الجزاء المقرر لها في القانون .
( حكم محكمة القضاء الإدارى – الدائرة السابعة – في الدعوى رقم 5415 لسنة 65 ق – بجلسة 19 / 2/ 2011 – وحكمها فى الدعوى رقم39597 لسنة 64 ق – بجلسة 26/ 3/ 2011 ) .
وحيث أن الجهة الإدارية وإن كانت تتمتع بالسلطة التقديرية في هذا الشأن ، فإن هذه السلطة مشروطة بعدم إساءة استعمالها أو الانحراف بها ، وإن الإساءة أو الانحراف يعدان من العيوب القصدية في السلوك الإداري وهذا العيب يجب أن يشوب الغاية من إصدار القرار بأن تكون جهة الإدارة قد تنكبت وجه المصلحة العامة التي يتغياها القرار ، أو أن تكون قد أصدرت القرار بباعث لايمت لتلك المصلحة ، وعلى هذا الأساس فإن عيب إساءة استعمال السلطة يجب إقامة الدليل عليه ، لأنه لا يفترض .
( يراجع في ذلك حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 7113 لسنة 48 قضائية عليا جلسة 10/ 2/ 2007) .
وحيث إن قضاء المحكمة الإدارية العليا قد جري على أنه كلما ألزم المشرع صراحة في القوانين واللوائح جهة الإدارة بتسبيب قراراتها وجب ذكر الأسباب التي بنى عليها القرار واضحة جلية حتى إذا ما وجد فيها صاحب الشأن مقنعاً تقبلها وألا كان له أن يمارس حقه في التقاضي وسلوك الطريق الذي رسمه له القانون واللجوء إلى السلطة القضائية للدفاع عن حقوقه وطلب إعادة الشرعية من قضائها ، حيث يكون لمحكمة الموضوع مباشرة رقابتها على التصرفات أو القرارات الإدارية لتحقيق المشروعية وسيادة القانون من خلال مراجعة الأسباب التي قام عليها القرار من حيث التكييف القانوني والصحة والواقعية والرقابة على مدى إستخلاص تلك الأسباب من الواقع ومدى مطابقتها للقانون ، وما إذا كانت جهة الإدارة في مباشرتها لمهامها قد إنحرفت بها أم أنها سلكت وصولاً إلى قرارها جادة الصواب .
(حكم المحكمة الإدارية العليا – فى الطعن رقم 6306 لسنة 45 ق . ع – بجلسة 8/ 12/ 2001) .
ومن حيث أنه تأسيساً على ماتقدم ، وحيث أن الأورق قد أفصحت عن قيام الشركة المدعية بتنظيم رحلة عمرة في عام 2102 وقد تقدم عدد من المعتمرين بشكوى ضد الشركة التى يمثلها المدعى بصفته مما حدا بالمدعي عليه إلى إصدار القرار رقم 882 لسنة 2012 بإيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية لهذا العام ، وذلك لما نسب إليها من قيامها بتعديل البرنامج من حيث تعديل ميناء السفر والعودة ، وعدم تأكيد حجز تذاكر المعتمرين ، وتعديل وسيلة سفر أحد المعتمرين من طيران إلى بواخر .
وحيث أنه متى حدد المشرع في قانون معين أنواع المخالفات ، ومايقابلها من جزاءات إدارية ، بما ينطوي على ارتباط بين الجرم الإداري والعقوبة المحددة له على نحو ماهو مقرر في قانون العقوبات فإن السلطة المختصة بتوقيع الجزاء تصبح مقيدة بالمخالفات المنصوص عليها قانوناً ، فلا تملك أن تنتقص منها أو تضيف إليها بتقرير مخالفات جديدة لم ينص عليها القانون ، كما تصبح مقيدة بالجزاءات التي نص عليها القانون فلا تستطيع أن تبتدع جزاءات جديدة أو تعدل في الجزاءات المقررة قانوناً ، ويصبح دورها مقصوراً عند ثبوت المخالفة بتوقيع الجزاء المقرر لها في القانون .
وحيث إنه وفقاً لأحكام القانون رقم 38 لسنة 1977 المشار إليه فإن سلطة وزير السياحة في توقيع جزاء وقف نشاط الشركة إدارياً أو إلغاء ترخيص الشركة على الشركات السياحية الخاضعة لأحكام هذا القانون تنحصر في حالة ارتكاب الشركة لأي من المخالفات سالفة البيان والتي حددها القانون على سبيل الحصر ، ومن ثم فلا يجوز لوزير السياحة توقيع هذه الجزاءات إذا ارتكبت الشركة أفعالاً لم ترد ضمن المخالفات التي نص عليها القانون على سبيل الحصر .
وحيث إن المخالفات التي قرر لها القانون جزاء وقف النشاط إنما تقتصر على المخالفات الآتية : –
1ـ مزاولة الأعمال المنصوص عليها في هذا القانون دون الحصول على ترخيص بذلك من وزارة السياحة.
2ـ مزاولة النشاط في المناطق العسكرية أو في مناطق الحدود دون الحصول على موافقة وزارة الدفاع بناء على اقتراح وزارة السياحة.
3ـ عدم إخطار وزارة السياحة بالبرامج السياحية التي تنظمها قبل تنفيذها بخمسة عشر يوماً على الأقل.
4ـ عدم موافاة وزارة السياحة في الأسبوع الأول من كل شهر بكشوف بأسماء وجنسيات المسافرين عن طريقها على النحو المنصوص عليه في المادة (14) من القانون رقم 38 لسنة 1977.
5ـ عدم موافاة وزارة السياحة بميزانياتها وحساباتها الختامية في ميعاد أقصاه ثلاثة أشهر من تاريخ انتهاء السنة المالية للشركة على النحو المنصوص عليه في المادة (16) من القانون رقم 38 لسنة 1977.
وحيث إن الثابت من الأوراق ، أن وزير السياحة قد أصدر القرار المطعون فيه بإيقاف الشركة لمدعية لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية لهذا العام وذلك لقيامها بتعديل البرنامج من حيث تعديل ميناء السفر والعودة ، وعدم تأكيد حجز تذاكر المعتمرين ، وتعديل وسيلة سفر أحد المعتمرين من طيران إلى بواخر .
ومن حيث أنه أياً كان وجه الرأي في مدى صحة المخالفة المنسوبة للشركة المدعية ، فإنها لم ترد ضمن المخالفات التي حددها القانون على سبيل الحصر والتى جعل من إرتكابها سبباً لتوقيع عقوبة وقف النشاط ، وبالتالى فليس لجهة الإدارة أن تستحدث عقوبات على مخالفات لم يرد بشأنها نص صريح بالقانون ، ومن ثم فإن القرار المطعون فيه يغدو موصوماًً بعوار مخالفة صحيح حكم للقانون ، مما يستوجب القضاء بإلغاء القرار المطعون فيه رقم 882 لسنة 2012 فيما تضمنه من إيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية لهذا العام ، مع ما يترتب على ذلك من آثار .
وحيث إن من خسر الدعوى يُلزم بمصروفاتها عملاً بحكم المادة (184/ 1) من قانون المرافعات .

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة ” بإلغاء القرار المطعون فيه رقم 882 لسنة 2012 فيما تضمنه من إيقاف نشاط الشركـة جزئياً لمدة ستة أشهر من ممارسة نشاط السياحة الدينية ، مع ما يترتب على ذلك من آثار ، وألزمت الجهة الادارية المصروفات ” .