الدعوى الدستورية
بقلم
د. حنفى على جبالى
نائب رئيس لمحكمة الدستورية العليا
1- الاختصاص والإجراءات
تناول المقال السابق- المنشور بالعدد الأول للمجلة- مقدمة لموضوع الرقابة على دستورية التشريع فى مصر.
عرض فيها بإيجاز تطور هذه الرقابة حتى إنشاء المحكمة الدستورية العليا, وتشكيلها واختصاصها, والضمانات الدستورية والقانونية التى تكفل تحقيق استقلال هذه المحكمة وحصانة أعضائها بما يضمن حماية حريات الأفراد وحقوقهم. وفى المقال الحالى والمقالات التالية, سوف يتناول البحث- بمشيئة الله وعونه- أهم اختصاصات المحكمة الدستورية العليا, التى تتمثل فى رقابتها القضائية على دستورية القوانين واللوائح, وهو ما تقوم به عند نظرها الدعوى الدستورية, ويعرض المقال الحالى لاختصاص المحكمة فى هذا الصدد وإجراءات الدعوى الدستورية.
أولا: اختصاص المحكمة الدستورية العليا بنظر الدعوى الدستورية:
تستمد المحكمة اختصاصها بنظر الدعوى الدستورية من الدستور, إذ ناطت المادة 175 منه بالمحكمة الدستورية العليا- دون غيرها- الرقابة القضائية على دستورية القوانين واللوائح, وورد النص كذلك على هذا الاختصاص بالبند الأول من المادة 25 من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979. وإعمالا لهذين النصين, تنصب رقابة المحكمة فى هذا الصدد على كل من القوانين واللوائح, وتشمل القوانين ذلك التى تسنها السلطة التشريعية, أو التى تصدر فى صورة قرارات بقوانين من رئيس الجمهورية طبقا لأحكام الدستور, كما أن هذه الرقابة تشمل اللوائح أى القرارات الإدارية التنظيمية وتجدر الإشارة فى هذا المقام إلى خضوع المعاهدات الرقابة القضائية على دستورية نصوصها, وذلك نظرا لأن المادة 151 من الدستور قد جعلت للمعاهدات قوة القانون. وفى ضوء ما تقدم تنحسر الرقابة القضائية على دستورية القوانين واللوائح عما عدا ذلك, فلا تختص المحكمة الدستورية العليا برقابة ما لا يعتبر بمثابة قانون أو لائحة. إذ يخرج عن اختصاصها المتعلق بالدعوى الدستورية رقابة دستورية أى قرار إدارى لا يتوافر له وصف اللائحة, فلا تمتد الرقابة القضائية التى تباشرها المحكمة إلى القرارات الفردية الإدارية. وفى هذا الصدد انتهت المحكمة الدستورية العليا فى حكمها الصادر فى القضية الدستورية رقم 39 للسنة التاسعة القضائية بجلستها المعقودة فى السابع من نوفمبر سنة 1992 إلى عدم اختصاصها بنظر القرارات الفردية الإدارية مهما بلغ خطرها أو درجة انحرافها عن أحكام الدستور, وأسست المحكمة قضاءها على أن هذه الرقابة الدستورية تنحصر فى القانون بمعناه الموضوعى الأعم محددا على ضوء النصوص التشريعية التى تتولد عنها مراكز قانونية عامة مجردة, ولا كذلك القرارات الفردية الإدارية. إذ لا تعدو المراكز التى تنشئها أو تعدلها أن تكون مراكز فردية أو خاصة تقتصر آثارها على أشخاص معينين بذواتهم, ومن ثم تكون محاكم مجلس الدولة هى جهة الاختصاص بمراقبتها قضائيا, كما طبقت المحكمة الدستورية العليا المبدأ ذاته فى حكمها الصادر فى القضية الدستورية رقم 12 للسنة الخامسة عشر القضائية بجلستها المعقودة فى 3/12/1994, حيث انتهت إلى أنه لا تعتبر تشريعات أصلية أو فرعية تلك القرارات التى يقتصر أثرها على إنشاء أو تعديل أو إلغاء مراكز فردية ذاتية, كالقرارات الصادرة عن الجمعية العمومية لمحكمة معينة لتوزيع العمل فيما بين دوائرها. ومن ناحية أخرى لا تختص المحكمة الدستورية العليا برقابة دستورية القرارات التنظيمية الصادرة من جهات غير إدارية فالقرارات الصادرة عن جهات تعتبر من أشخاص القانون الخاص كشركات القطاع العام والبنوك والمؤسسات الخاصة, إذ ينصرف مفهوم اللوائح التى تراقب المحكمة دستوريتها إلى القرارات التنظيمية الصادرة عن جهة الإدارة. ويلاحظ فى هذا الصدد أن قضاء المحكمة الدستورية العليا قد جرى على أن كل لائحة يتحدد تكييفها القانونى بمجال سريانها, وتطبيقا لذلك, انتهت فى حكم حديث لها, وهو حكمها الصادر فى القضية الدستورية رقم 108 للسنة الحادية والعشرين القضائية بجلستها المعقودة فى السادس عشر من فبراير سنة 2003, إلى أن مجرد إحدى الهيئات العامة لا يغير من طبيعتها ولا يدخلها فى دائرة التشريع الموضوعى الذى تختص المحكمة بالرقابة الدستورية عليه. ولدام ورد النص المطعون متعلقا فى مجال سريانه- بلائحة نظام العاملين بإحدى الشركات التابعة للهيئة, إذ تغتبر هذه الشركات من أشخاص القانون الخاص. كذلك لا تختص المحكمة الدستورية العليا برقابة نصوص الدستور, إذ أنه يندرج- على ما جرى به قضاء المحكمة- فى مفهوم التشريعات التى تباشر المحكمة الدستورية العليا الرقابة عليها فى نطاق ولايتها المنصوص عليها فى المادة 29 من قانونها, وقد انتهت فى حكم حديث لها كذلك, وهو حكمها الصادر فى القضية الدستورية رقم 89 للسنة الثانية والعشرين القضائية بجلستها المعقودة فى السادس عشر من فبراير سنة 2003, إلى أن الدستور هو المرجع النهائى لصحة أو بطلان القوانين واللوائح, عن طريق قياس مشروعيتها الدستورية على ضوء أحكامه, ومن ثم تخرج أحكام الدستور عن مجال الرقابة القضائية الدستورية لهذه المحكمة. وأخيرا تخرج الأعمال السياسية عن دائرة اختصاص المحكمة الدستورية العليا, نظرا لما تتسم به هذه الأعمال السياسية من اعتبارات تتعلق بالمصالح السياسية العليا فى الدولة, بيد أنه يلاحظ ان التكييف القانونى لهذه الأعمال تحدده المحكمة الدستورية العليا عند نظر الدعوى الدستورية بشأنها, وفى هذا الصدد انتهت المحكمة فى القضية الدستورية رقم 10 للسنة الرابعة والعشرين القضائية, إلى أن المحكمة الدستورية العليا هى وحدها التى تحدد ما إذا كانت النصوص المطروحة عليها تعتبر من الأعمال السياسية أم لا, فزمام الأمر فى هذا الشأن بيدها وحدها, وليس صحيحا إطلاق القول بأن جميع الاتفاقات الدولية وأيا كان موضوعها, أو حتى تلك التى أوجب الدستور- لأهميتها- موافقة مجلس الشعب عليها, تعتبر من الأعمال السياسية, ذلك أن هذا القول يناقض الأساس الذى تقوم عليه اعتبارات استبعاد الأعمال السياسية من الرقابة القضائية على دستوريتها, والتى ترجع إلى طبيعة العمل ذاته وليس إلى طريقة وإجراءات إبرامه والتصديق عليه, وبالتالى فالاتفاقية الدولية التى تتمخض عن إنشاء بنك يقوم بالأعمال التى تقوم بها البنوك التجارية لا تعتبر من الأعمال السياسية , ومن ثم تنبسط عليها ولاية المحكمة الدستورية العليا فتراقب دستورية أحكامها.
ثانيا: إجراءات الدعوى الدستورية:
تبدأ هذه الإجراءات باتصال المحكمة الدستورية العليا بالدعوى الدستورية, وقد حددت المادة 29 من قانون المحكمة طرق اتصالها بهذه الدعوى, فنصت على أن “تتولى المحكمة الرقابة القضائية على دستورية القوانين واللوائح على الوجه التالى:
أ- إذا تراءى لإحدى المحاكم أو الهيئات ذات الاختصاص القضائى أثناء نظر إحدى الدعاوى عدم دستورية نص فى قانون أو لائحة لازم للفصل فى النزاع, أوقفت الدعوى وأحالت الأوراق بغير رسوم إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل فى المسألة الدستورية.
ب- إذا دفع احد الخصوم أثناء نظر دعوى أمام إحدى المحاكم أو الهيئات ذات الاختصاص القضائى بعدم دستورية نص فى قانون أو لائحة ورأت المحكمة أو الهيئة أن الدفع جدى, أجلت نظر الدعوى وحددت لمن أثار الدفع ميعاد لا يجاوز ثلاثة أشهر لرفع الدعوى بذلك أمام المحكمة الدستورية العليا, فإذا لم ترفع الدعوى فى الميعاد اعتبر الدفع كأن لم يكن”.
ويبين من هذا النص أن اتصال الدعوى الدستورية بالمحكمة الدستورية العليا يتم إما بطريق الإحالة من المحكمة التى تتولى نظر دعوى الموضوع, أو بطريق إقامة الدعوى الدستورية أمام محكمة الموضوع. وقد حدد المشرع فى نص كل من المادة 30 والمادة34 من قانون المحكمة شرط اتصال الدعوى الدستورية بها, إذ يتعين أن يتضمن القرار الصادر بالإحالة إلى المحكمة الدستورية العليا أو صحيفة الدعوى المرفوعة إليها بيان النص التشريعى المطعون بعدم دستوريته والنص الدستورى المدعى بمخالفته وأوجه المخالفة, ويجب أن تكون صحيفة الدعوى موقعا عليها من محامى مقبول للحضور أمامها- والذى حددته المادة 43 من قانون المحكمة بأن يكون مقبولا للمرافعة أمام محكمة النقض والمحكمة الإدارية العليا- أو عضو بهيئة قضايا الدولة بدرجة مستشار على الأقل حسب الأحوال. وبالإضافة إلى طريقى اتصال الدعوى الدستورية بالمحكمة على النحو المشار إليه, يوجد طريق ثالث, وهو التصدى حيث أجازت المادة 27 من قانون المحكمة أن تتصدى المحكمة الدستورية العليا لنقضى بعدم دستورية أى نص فى قانون أو لائحة يعرض عليها بمناسبة ممارسة اختصاصاتها, ويتصل بالنزاع المطروح عليها, وذلك بعد إتباع الإجراءات المقررة لتحضير الدعوى الدستورية, ويبين من هذا النص أنه يشترط ان يكون النص الذى تتصدى له المحكمة متصلا بنزاع مطروح عليها, ومن ثم ينتفى إعمال سلطة المحكمة فى التصدى فى حالة عدم وجود نزاع مطروح عليها, وكذلك إذا انتفى اتصال النص بهذا النزاع فى حالة توافره, ومن الجدير بالذكر أن شرط وجود نزاع مطروح على المحكمة يتوافر فى جميع اختصاصات المحكمة, عدا اختصاصها بتفسير القوانين, إذ ليس ثمة نزاع مطروح عليها فى هذه الحالة ولا يتسنى للمحكمة بالتالى إعمال سلطتها فى التصدى عند نظرها طلبات التفسير.
وإذا تراءى للمحكمة التصدى – فى حالة توافر شرط النزاع وشرط اتصال النص المتصدى له بهذا النزاع – فإنه يتعين على المحكمة أن تحيل ملف الدعوى إلى هيئة المفوضين بالمحكمة لتتولى تحضيرها بشأن النص محل التصدى. وذلك قبل أن تحيلها بدورها إلى المحكمة بعد إعداد تقرير بالرأى فى هذا النص، لكى تتولى المحكمة الفصل فى دستوريته، ولا يوجد تلازم بين تصدى المحكمة للنص والقضاء بعدم دستوريته، فقد يتبين للمحكمة أن النص الذى تصدت له لا يخالف الدستور. وقد انتهت المحكمة الدستورية العليا فى حكمها الصادر فى القضية رقم 3 للسنة الرابعة عشرة القضائية “منازعة تنفيذ” بجلستها المعقودة فى السادس من فبراير سنة 1993 إلى أنه يلزم لإعمال المحكمة ولايتها فى التصدى أن تكون الدعوى التى يجرى التصدى فيها مقبولة أصلا، باعتبار أن التصدى يتفرع عنها. وبالنسبة لكل من الدعاوى الدستورية المحالة إلى المحكمة الدستورية العليا وتلك المقامة أمامها، يقوم قلم كتاب المحكمة بقيدها فى يوم ورودها أو إقامتها فى سجل يخصص لذلك، كما يقوم بإعلان ذوى الشأن عن طريق قلم المحضرين بالقرارات أو الدعاوى فى مدى خمسة عشر يوما من ذلك التاريخ.
وتعتبر الحكومة من ذوى الشأن فى الدعاوى الدستورية، ويتم تحصيل رسم ثابت مقداره خمسة وعشرون جنيها على الدعاوى الدستورية، ويشمل هذا الرسم جميع الإجراءات القضائية الخاصة بالدعوى شاملة إعلان الأوراق والأحكام، كما يجب على المدعى أن يودع خزانة المحكمة عند تقديم صحيفة الدعوى كفالة مقدارها خمسة وعشرون جنيها، على أن تودع كفالة واحدة فى حالة تعدد المدعين إذا رفعوا دعواهم بصحيفة واحدة، وتقضى المحكمة بمصادرة الكفالة فى حالة الحكم بعدم قبول الدعوى أو رفضها، ولا يقبل قلم الكتاب صحيفة الدعوى إذا لم تكن مصحوبة بما يثبت هذا الإيداع، مع ملاحظة أن يعفى من الرسم كله أو بعضه ومن الكفالة كلها أو بعضها من يثبت عجزه عن الدفع بشرط أن تكون الدعوى محتملة الكسب، ويفصل رئيس هيئة المفوضين فى طلبات الإعفاء بعد الإطلاع على الأوراق وسماع أقوال طالب الإعفاء وملاحظات قلم الكتاب، ويكون قراره فى ذلك نهائيا، ويلاحظ أنه يترتب على تقديم طلب الإعفاء قطع الميعاد المحدد لرفع الدعوى بعدم الدستورية.
وبعد إتمام الإجراءات المشار إليها وإتمام الإعلان عن طريق قلم المحضرين، يكون لكل من تلقى إعلانا بقرار إحالة أو بدعوى أن يودع قلم كتاب المحكمة، خلال خمسة عشر يوما من تاريخ إعلانه، مذكرة بملاحظاته مشفوعة بالمستندات، ولخصمه الرد على ذلك بمذكرة ومستندات خلال الخمسة عشر يوما التالية لانتهاء الميعاد المذكور. فإذا استعمل الخصم حقه فى الرد، كان للأول التعقيب بمذكرة خلال الخمسة عشر يوما التالية، ولا يجوز لقلم الكتاب أن يقبل بعد انقضاء المواعيد المشار إليها أوراقا من الخصوم، وعليه أن يحرر محضرا يثبت فيه تاريخ تقديم هذه الأوراق وأسم مقدمها وصفته. ويقوم قلم الكتاب بعد ذلك بعرض ملف الدعوى الدستورية على هيئة المفوضين فى اليوم التالى لانقضاء المواعيد السالفة الذكر، وتتولى هيئة المفوضين تحضير الموضوع، ولها فى سبيل ذلك الاتصال بالجهات ذات الشأن للحصول على ما يلزم من بيانات أو أوراق، كما أن لها دعوة ذوى الشأن لاستيضاحهم ما ترى من وقائع وتكليفهم بتقديم مستندات ومذكرات تكميلية وغير ذلك من إجراءات التحقيق فى الأجل الذى تحدده. وتودع هيئة المفوضين- بعد تحضير الموضوع- تقريرا تحدد فيه المسائل الدستورية والقانونية المثارة ورأى الهيئة فيها مسببا، ويجوز لذوى الشأن أن يطلعوا على هذا التقرير بقلم كتاب المحكمة، ولهم أن يطلبوا صورة منه على نفقتهم.
وخلال أسبوع من إيداع تقرير هيئة المفوضين. يحدد رئيس المحكمة بتاريخ الجلسة التى تنظر فيها الدعوى، ويكون على قلم الكتاب إخطار ذوى الشأن بتاريخ الجلسة بكتاب مسجل بعلم الوصول، وذلك بميعاد حضور خمسة عشر يوما على الأقل ما لم يأمر رئيس المحكمة بتقصير هذا الميعاد إلى ما لا يقل عن ثلاثة أيام، وذلك فى حالة الضرورة وبناء على طلب ذوى الشأن. وبعد استيفاء الإجراءات والمواعيد المشار إليها، تنعقد جلسات المحكمة، ويجب حضور أحد أعضاء هيئة المفوضين هذه الجلسات، ويكون من درجة مستشار على الأقل، ويقبل للحضور أمام المحكمة المحامون المقبولون للمرافعة- كما سلفت الإشارة- أمام محكمة النقض والمحكمة الإدارية العليا، كما يكون الحاضر عن الحكومة من درجة مستشار على الأقل بهيئة قضايا الدولة. وتحكم المحكمة فى الدعوى بغير مرافعة، فإذا رأت ضرورة المرافعة الشفوية، فلها سماع محامى الخصوم وممثل هيئة المفوضين، وفى هذه الحالة لا يؤذن للخصوم أن يحضروا أمام المحكمة من غير محام عنهم، وليس للخصوم الذين لم تودع بأسمائهم مذكرات- وفقا لما سبق بيانه- الحق فى أن ينيبوا عنهم محاميا فى الجلسة، وللمحكمة أن ترخص لمحامى الخصوم وهيئة المفوضين بها فى إيداع مذكرات تكميلية فى المواعيد التى تحددها. ويلاحظ أنه لا تسرى على الدعاوى المعروضة على المحكمة الدستورية العليا قواعد الحضور أو الغياب المقررة فى قانون المرافعات المدنية والتجارية.
وتصدر أحكام المحكمة وقراراتها باسم الشعب، وتفصل المحكمة من تلقاء نفسها فى جميع المسائل الفرعية، وأحكام المحكمة وقراراتها نهائية وغير قابلة للطعن، وتلتزم جميع سلطات الدولة والكافة بأحكام المحكمة فى الدعاوى الدستورية وقراراتها بالتفسير، وتنشر هذه الأحكام والقرارات فى الجريدة الرسمية وبغير مصروفات خلال خمسة عشر يوما على الأكثر من تاريخ صدورها.
وبعد أن عرض هذا المقال لاختصاص المحكمة الدستورية العليا بنظر الدعوى الدستورية العليا بنظر الدعوى الدستورية وإجراءاتها، سوف يدور البحث فى العدد القادم إن شاء الله حول موضوع “المصلحة فى الدعوى الدستورية”.